Transparentnost není utopie, říká šéfka spolku, který mapuje otevřenost radnic

Výzkum Transparentní Česko organizace Oživení ukazuje mezery v otevřenosti moravskoslezských radnic i dobrou praxi. Zveřejňují města zápisy z jednání zastupitelstev či rad? Jak nestranné jsou místní radniční zpravodaje? Jak obce nakládají s majetkem? A proč by se to vedení měst mělo snažit zpřehlednit?

„Transparentní město je takové, kde se o komunikaci s občany přemýšlí koncepčně. Občan nemá být detektivem ani právníkem, který se musí složitě prohrabávat neintuitivními databázemi,“ říká v rozhovoru pro Okraj předsedkyně spolku Šárka Zvěřina Trunkátová.

Výzkum podle ní může nově zvoleným zastupitelům pomoct lépe nastavit procesy při komunikaci a správě veřejného majetku s veřejností. „Tam, kde existuje silná veřejná kontrola a aktivní novináři, je město nuceno reagovat a otevírat své procesy veřejnosti. Kde tento tlak naopak chybí, tak tam města často sklouzávají k pouhému pasivnímu plnění zákonného minima,“ dodává.

Redakce Okraj se v rozhovoru zaměřila na Ostravu a tři města, ve kterých se svou mobilní redakcí před volbami ptala místních, co je tam štve a co tam mají rádi:

V Opavě během minulého volebního období došlo podle průzkumu k výraznému zvýšení transparentnosti. Město získalo pomyslnou známku "lepší" C+ oproti známce D v roce 2023. Ostrava si naopak mírně pohoršila z C+ na C-. A Havířov se se známkou D- drží na posledních příčkách sledovaných měst.

Město Třinec v průzkumu chybí. Výzkumníkům se však podařilo zajistit aspoň informace o vedení místního zpravodaje, které s redakcí Okraj sdíleli.

Ostrava splňuje zákonné minimum

Jak byste definovala skutečně transparentní samosprávu?

Transparentní město je takové, kde se o komunikaci s občany přemýšlí koncepčně. Neuzavírá se do sebe a nebere zveřejňování dokumentů jen jako nutnou úřední povinnost. Chápe, že občan nemá být detektivem ani právníkem, který se musí složitě prohrabávat neintuitivními databázemi. Důležité informace tedy předkládá včas, v souvislostech a na místech, kde je lidé přehledně najdou. Co je hlavně nejdůležitější. Tak každé jedno kritérium, které v našem výzkumu testujeme, už dnes minimálně jedno české město v praxi úspěšně plní. Ukazuje se tedy, že plná transparentnost měst není žádnou utopií, ale reálně dosažitelným standardem.

Pojďme začít u třetího největšího města v Česku. Ostrava si mírně oproti roku 2023 pohoršila. V čem konkrétně?

U Ostravy lze sledovat jedno prokazatelné zhoršení, které se týká evidence hlasování zastupitelstva. Zatímco v roce 2023 bylo z výsledků hlasování jasně viditelná politická příslušnost jednotlivých hlasujících, v letošním roce už to tak není. Na druhou stranu se město prokazatelně zlepšilo ve dvou oblastech fungování městské rady. Zaprvé, na rozdíl od roku 2023 má nyní Ostrava na svém webu dostupný archiv zápisů z jednání rady, který sahá alespoň do začátku minulého volebního období. Zadruhé město začalo zveřejňovat jmenovité hlasování rady, takže veřejnost na rozdíl od dřívějška vidí, jak konkrétní radní hlasovali.

Pokud se podíváme na konkrétní kategorie, výrazný propad Ostrava zaznamenala v oblasti whistleblowingu, tedy v ochraně a přijímání oznámení o protiprávním jednání v anonymitě. Zatímco v roce 2023 získala v této kategorii body, letos odešla s nulou z 27 možných bodů. Proč?

Jde o přímý důsledek zpřesnění naší metodiky. Při analyzování z předchozích let se ukázalo, že jednoduše položený dotaz v dotazníku nestačí a že si s radnicemi tak úplně nerozumíme v pojmu anonymní oznámení. Proto jsme do hodnocení přidali spoustu nových otázek a zpřísnili kritéria.

A v čem spočívá zásadní rozdíl mezi tím, jak anonymní oznámení chápe zákon, a tím, co vyžaduje vaše metodika transparentnosti?

Zákonný požadavek v podstatě říká jen to, že pokud na úřad dorazí anonymní podnět, úřad ho zaeviduje a čeká se, zda se totožnost oznamovatele neukáže. To je pouhé naplnění zákona. My však po městech požadujeme, aby měla ve svých vnitřních směrnicích explicitně zakotveno, že aktivně umožňují a podporují podávání anonymních podnětů, kterými se příslušní pracovníci zabývají a prověřují je i bez znalosti totožnosti oznamovatele. A to jsou zcela dvě odlišné věci. Ostrava sice splňuje zákonné minimum, ale její vnitřní předpisy nepodporují aktivní prověřování anonymních oznámení, a proto v tomto testu získala nula bodů.

Tento rok se mezi hodnocenými subjekty objevila i městská část Ostrava-Jih. Proč jste si vybrali jako jedinou zrovna tuto městskou část? 

Náš výběr měst vychází z přesně stanovené sociologické metodiky, na které jsme spolupracovali s Jaromírem Mazákem z výzkumné agentury STEM. Vzhledem ke kapacitní náročnosti sběru dat jsme museli udělat klíč, který by nám dokázal pomoct vybrat nejlidnatější města nebo obvody v každém kraji. Městská část Ostrava-Jih patří mezi jednu z nejlidnatějších městských částí a disponuje značnou samosprávnou autonomií. Podobně je tomu v Praze, kde by hodnocení pouze magistrátu opomíjelo výkon ostatních samospráv ve městě. Ostrava-Jih se tedy do hodnocení dostala čistě na základě počtu obyvatel.

A jde vidět rozdíl mezi centrální Ostravou a městským obvodem?

Ano. Ve všech oblastech získala Ostrava-Jih méně bodů. Výjimkou je whistleblowing, tam mají shodně nulu. Ale jde o dílčí rozdíly, nikoliv zásadní rozdíl v transparentnosti. Například u Ostravy-Jih jsme nedohledali program jednání rady města nebo chybí do deseti dnů zveřejněný audiozáznam z jednání zastupitelstva.

Radniční listy jako hlásné trouby?

Velkým tématem vašeho výzkumu jsou radniční zpravodaje. Jak se pozná skutečně transparentní a dobré radniční periodikum?

Zaměřujeme se na procesní a systémové nastavení, které je základním předpokladem pro to, aby město mohlo splnit zákonnou povinnost informovat objektivně a vyváženě. Zjišťovali jsme, zda má zpravodaj fungující redakční radu, zda je garantován prostor pro opozici, zda existují jasně definovaná pravidla pro publikaci a zda má občan možnost požádat o nápravu, pokud cítí, že je zpravodaj jednostranný. Důležitým faktorem, na který jsme se ptali, je také, kdo má finální slovo při schvalování obsahu.

A kdo podle vašich zjištění nejčastěji dává „razítko“ na konečnou podobu radničních novin?

V tom leží hlavní kámen úrazu. Ve většině měst mají finální slovo koaliční zastupitelé. Pokud o obsahu rozhoduje aktivní politik vládnoucí garnitury, je z logiky věci vyloučeno, aby bylo zpravování objektivní. Politik má přirozený zájem prezentovat sám sebe. To je však v přímém rozporu se zákonným požadavkem na vyváženost.

Jak by tedy mělo vypadat ideální uspořádání redakční rady, aby byla zajištěna nezávislost?

Ideální model, který považujeme za dobrou praxi, vypadá tak, že redakční rada funguje jako výbor zastupitelstva. Tím je funkčně oddělena od rady a vedení města. V redakční radě by v žádném případě neměli sedět představitelé města, jako je primátor či náměstci. Měly by existovat schválené kodexy a jasné pravidla pro řešení sporů. Zároveň musí být garantována nezávislost redaktora či šéfredaktora. Tam, kde je vytvořen prostor pro tvorbu obsahu bez zásahů vedení radnice, můžeme mluvit o kvalitním a transparentním zpravodaji. Musím však zdůraznit, že v téhle oblasti dopadla většina měst napříč celou Českou republikou velice špatně.

Když jsme byli s redakcí v Havířově a v Třinci, setkávali jsme se s kritikou tamních radničních zpravodajů. Jaká tam je situace z pohledu vašeho výzkumu?

V Havířově je redakční rada složena převážně ze členů koalice a opozice v ní nemá žádné zastoupení. V takovém prostředí redaktor nemá šanci prosadit vyvážený pohled, protože nemá institucionální oporu. Zpravodaj se pak automaticky mění v čisté PR vedení města, kde se zaměňuje na informování občanů prezentující politické úspěchy.

Třinec není součástí výsledků výzkumu, ale vy jste se přesto o téma místního zpravodaje zajímali prostřednictvím zákona o svobodném přístupu k informacím. Co jste zjistili? 

V Třinci je situace taková, že nemá schválená pravidla a nemá ani redakční radu. Vydávání periodika má na starosti tiskový odbor magistrátu. Zde dochází k přímému střetu rolí. Úlohou tiskového oddělení je hájit zájmy města a budovat jeho pozitivní obraz. Úlohou novináře či redaktora zpravodaje má být naopak objektivní a vyvážené informování občanů. 

Takže je špatně, když zpravodaj vydává tiskové oddělení?

Tiskové oddělení není šéfredaktor. Tiskový mluvčí posiluje roli vedení města, protože tam je víceméně na podporu pro jeho komunikaci s veřejností.

Netransparentní rada města

Z výzkumu celkově dobře vyšla Opava. Ačkoli se umístila na předních příčkách, i ona pohořela v transparentnosti jednání rady města. Jaký je obecně rozdíl v otevřenosti mezi zastupitelstvem a radou?

Jednání zastupitelstva je ze zákona veřejné a jakékoliv rozhodnutí přijaté mimo veřejné zasedání je automaticky neplatné. Rada města naopak funguje jako výkonný orgán, jehož jednání jsou neveřejná, což má svůj praktický smysl pro vedení běžné agendy. Nicméně naše hodnocení ukazuje, že jakmile se posuneme od zastupitelstva k radě, tedy k místu, kde se reálně připravují rozhodnutí a nese se odpovědnost, transparentnost dramaticky padá dolů.

Můžete tento propad doložit konkrétními čísly z vašeho výzkumu?

Data mluví zcela jasně. Zatímco jmenovité hlasování zastupitelů - informace o tom, jak konkrétně jednotlivý zastupitel hlasoval - zveřejňuje 41 z 56 hodnocených měst, u hlasování radních je to pouze 14 z nich. Ještě horší je situace u podkladových materiálů pro jednání rady. V podstatě žádné z hodnocených měst podklady k radě vůbec nezveřejňuje, jedinou výjimkou je město Písek. A pokud jde o důvodové zprávy k materiálům rady, tak ty nepředkládá 86 % měst, přičemž v Moravskoslezském kraji je nezveřejňuje vůbec nikdo.

Města ale zveřejňují usnesení nebo zápisy z jednání rady. To nestačí?

Zápis z jednání rady sice zveřejňuje většina měst, ale v praxi jde často pouze o strohý seznam přijatých usnesení. Běžný občan z takového dokumentu absolutně nemá šanci vyčíst, jaké argumenty na jednání zazněly, jaké alternativy se zvažovaly nebo proč bylo rozhodnuto právě takto. 

Jak by tedy mělo vypadat správné zveřejňování informací z jednání rady, aniž by se narušila možnost radních svobodně debatovat?

Není nutné zveřejňovat doslovný přepis neformální diskuse nebo narušovat prostor pro autentickou debatu. Standardem by však mělo být, že občan předem zná program jednání rady a má k dispozici anonymizované materiály a důvodové zprávy. Po jednání by pak měl mít přístup k zápisu, který obsahuje shrnutí podstaty rozpravy, hlavní argumenty jednotlivých stran, výsledky hlasování i jmenovitý přehled o tom, kdo jak hlasoval.

Opava byla v celkovém hodnocení nejúspěšnějším městem Moravskoslezského kraje a velmi dobře si vedla v oblasti nakládání s majetkem a dotační politiky. Co konkrétně dělá v této agendě lépe než ostatní?

Opava exceluje především v přehlednosti a otevřenosti dotačních a grantových výzev. Jako jedno z mála měst - konkrétně to dělá pouze zhruba pětina samospráv z analýzy - zveřejňuje nejen přehled podpořených projektů, ale i podrobné informace o žadatelích, kterým nebyl schválen grant. Zároveň udržuje historický archiv dotačních výzev, takže občan nebo novináři mohou sledovat dlouhodobou dotační politiku města a systém posuzování žádostí.

Kde naopak vidíte u Opavy prostor ke zlepšení?

Rezervy má Opava v samotném prodeji a pronájmu nebytových prostor a pozemků. Město nemá v pravidlech zakotvenou povinnost pořádat veřejné soutěže nebo elektronické dražby, což je přitom nejtransparentnější způsob prodeje majetku za nejvyšší možnou cenu.

Jak se v praxi projevuje, když se město spoléhá jen na zákonné minimum při inzerování prodeje majetku?

Zákonná povinnost vyvěsit záměr prodeje na úřední desce po dobu 10 nebo 15 dnů je z dnešního pohledu naprosto nedostatečná. Úřední deska je nepřehledná, informace na ní rychle mizí a běžný občan ji denně nesleduje. Pokud se o záměru prodeje nedozvíte včas, nemůžete se soutěže vůbec zúčastnit. To pak přirozeně nahrává těm, kteří disponují zákulisními informacemi. Transparentní město by mělo majetkové záměry inzerovat s dostatečným předstihem přes další kanály. Například v radničním zpravodaji, na sociálních sítích nebo na realitních portálech.

Když srovnáme Opavu a Havířov, tak Opava skončila na 19. místě celorepublikově, zatímco Havířov se ocitl na druhé straně příček. V čem spočívá ten nejzásadnější rozdíl mezi těmito městy?

Největší propast je vidět v základní oblasti otevřenosti samosprávy. V této kategorii získala Opava 67 bodů, zatímco Havířov pouhých 38 bodů. Opava je v celém rozhodovacím procesu otevřenější. Havířov navíc zaostává průřezově ve všech sledovaných oblastech. Tedy od zpravodaje až po přístup k informacím.

Whistleblowing je třeba největší kontrast. Opava má bezpečnou oznamovací aplikaci. Přehlednější informace nad rámec zákona a anonymní oznámení řeší stejným režimem jako neanonymní. Havířov nesplnil ani jedno ze sedmi sledovaných whistleblowingových kritérií. U zastupitelstva má Opava otevřenější podklady. Před jednáním zveřejňuje podkladové materiály, Havířov ne. Opava také zpřístupňuje všechny přílohy k přijatým rozhodnutím, zatímco Havířov toto kritérium nesplnil. To je prakticky důležité: veřejnost v Opavě má větší šanci nejen zjistit, co bylo schváleno, ale také z čeho rozhodnutí vycházelo.

Velký rozdíl je i v nastavení radničního periodika. Ani jedno město nemá v redakční radě opozici, ale v Opavě v ní nejsou ani koaliční zastupitelé ani členové rady města. V Havířově tvoří koaliční zastupitelé většinu redakční rady a jsou v ní i členové rady města. To je poměrně výrazný rozdíl v institucionálním odstupu radničního média od vedení samosprávy.

Opava je výrazně otevřenější i v informacích o samotném vedení. Jako jediná z hodnocených samospráv zveřejňuje stručné životopisy všech členů vedení města. Havířov ani toto kritérium nesplnil.

Kde chybí vůle, pomůže veřejná kontrola

Má zveřejnění takového žebříčku reálný dopad? Mění se chování měst na základě vašich dat?

Určitě ano. Například Mladá Boleslav, která v hodnocení skončila úplně poslední, reagovala velmi konstruktivně. Jejich vedení vyjádřilo překvapení nad výsledkem a deklarovalo okamžitou vůli data analyzovat a pokusit se jejich transparentnost zlepšit. To považujeme za skvělý posun.

A co hraje největší roli v tom, zda se město posouvá dopředu? Je to vůle samotných politiků?

Sama od sebe radnice málokdy přistoupí k radikálnímu otevření. Zářným příkladem je Liberec. Tamní radnice sice v hodnocení dopadla velmi dobře, ale stalo se tak především díky dlouhodobému tlaku médií, opozice a občanské společnosti. Tam, kde existuje silná veřejná kontrola a aktivní novináři, je město nuceno reagovat a otevírat své procesy veřejnosti. Kde tento tlak naopak chybí, tak tam města často sklouzávají k pouhému pasivnímu plnění zákonného minima.

Rozhovor editoval Jan Žabka